Emmissionsrechtehandel

Der Emissionsrechtehandel oder auch Handel mit Emissionszertifikaten ist ein Instrument der Umweltpolitik mit dem Ziel Schadstoffemissionen mit minimalen volkswirtschaftlichen Kosten zu verringern. In der Europäischen Union wurde der EU-Emissionshandel für Kohlendioxidemission 2005 gesetzlich eingeführt, wobei die Vorstellung des Emissionshandels bereits 1968 von John Harkness Dales entwickelt worden ist.

Theoretische Grundlagen

Grundidee

Die Grundidee für den Emissionsrechtehandel wurde 1968 von dem kanadischen Ökonomen J. H. Dales in seinem Buch Pollution, Property and Prices dargestellt und ist eine Weiterentwicklung des Coase-Theorems. Dales schlug vor, einen Markt für Verschmutzungsrechte einzurichten, um Gewässerverschmutzung durch Industrieabwässer zu begrenzen. Das revolutionär Neue an dieser Idee war, dass die Politik eine konkrete Obergrenze der Gesamtemission als Umweltziel direkt vorgeben kann.

Dafür muss zuerst eine Obergrenze für bestimmte Emissionen (z. B. Kohlendioxid, Schwefeldioxid, Stickoxid) innerhalb eines konkreten Gebiets (regional, national, international) und eines konkreten Zeitraums (z. B. Kalenderjahr) politisch festgelegt werden. Dann werden, entsprechend dieser Obergrenze, sogenannte Umweltzertifikate ausgegeben, die zur Emission einer bestimmten Menge berechtigen. Wird z. B. für eine bestimmte Region eine Obergrenze von 100 Millionen Tonnen Kohlendioxid innerhalb eines Jahres festgelegt, so werden Zertifikate, die insgesamt zur Emission von 100 Millionen Tonnen Kohlendioxid berechtigen, ausgegeben. Diese Obergrenze kann in den folgenden Jahren schrittweise gesenkt werden. Da diese Zertifikate frei handelbar sind, wird der Preis für diese Zertifikate, durch die Nachfrage bestimmt. Emissionen, die ohne Emissionsrecht erfolgen, werden mit einer Strafe belegt. Im englischen Sprachgebrauch spricht man auch von cap and trade.

Einordnung des Emissionsrechtehandels in das umweltpolitische Instrumentarium

Der Emissionsrechtehandel wird zu den marktwirtschaftlichen Instrumenten der Umweltpolitik gezählt.

Marktwirtschaftliche Instrumente können in Preis- und Mengenlösungen unterschieden werden. Zu den Preislösungen werden z. B. die Pigou-Steuer oder die Ökosteuer gezählt. Sie sind für die Marktteilnehmer im Idealfall langfristig vorhersehbar. Grundproblem bei diesen Instrumenten ist, dass die Lenkungswirkung im Hinblick auf das Umweltziel schwer vorauszusagen ist. Eine zu niedrige Steuer verpasst das Umweltziel, eine zu hohe erzwingt nicht notwendige Umstellungen.

Der Emissionsrechtehandel wird zu den Mengenlösungen gezählt, weil die Politik hier eine konkrete Menge für eine bestimmte Emission vorgibt. Somit entfällt die problematische Festlegung der Höhe des Steuersatzes und die Politik kann das Umweltziel direkt beeinflussen. Man spricht daher auch von einer hohen ökologischen Treffsicherheit des Emissionsrechtehandel. Jedoch ist die Preisentwicklung und damit die Belastung von Unternehmen und Verbrauchern schwierig zu prognostizieren.

Ausgabe der Zertifikate

Die Ausgabe der Zertifikate kann grundsätzlich in zwei Formen unterschieden werden:

• Zuteilung durch die Politik sowie
• Versteigerung.

Bei der Zuteilung durch die Politik wird politisch festgelegt wer wie viele Zertifikate erhält. Diese Ausgabeform ist nur sinnvoll, wenn es objektive Kriterien für die Zuteilung gibt, da sonst die Gefahr besteht, dass politisch einflussreiche Interessengruppen begünstigt werden. So können zum Beispiel im Rahmen eines internationalen Emissionsrechtehandel, bei dem es darum geht, Schadstoffemissionen mit globalen Auswirkungen (zum Beispiel Treibhausgase) auf die teilnehmenden Staaten zu verteilen, die Zertifikate zum Beispiel entsprechend der Einwohnerzahl zugeteilt werden. Staaten mit einem hohen Verbrauch an fossiler Energie müssten dann Zertifikate bei Staaten mit geringem Energieverbrauch nachkaufen. Wirtschaftlich schwach entwickelte Staaten, die in der Regel einen verhältnismäßig geringen Energieverbrauch haben, könnten die Einnahmen durch den Emissionsrechtehandel in moderne emissionsarme Technologien investieren. Diese Ausgabeform ist aufkommensneutral.

Gibt es keine objektiven Kriterien für eine Zuteilung durch die Politik, ist es sinnvoll, die Zertifikate zu versteigern. So kann zum Beispiel das Recht, fossile Energieträger innerhalb eines Staates oder eines Staatenbundes auf den Markt zu bringen, an den Kauf von Zertifikaten gekoppelt werden, der dem Kohlenstoffgehalt des Energieträgers entspricht. Von der Abwicklung ist dies ähnlich wie die Erhebung einer Steuer. Anders als bei einer Steuer wird der Preis allerdings nicht von der Politik festgelegt, sondern bildet sich durch den Marktmechanismus.

Sowohl für die „Versteigerung“ als auch für den Handel bietet sich zur Etablierung der Marktmechanismus an, das über eine Börse zu organisieren. Damit einher geht, dass damit auch spekulative Geschäfte möglich werden.

Emissionshandel mit Treibhausgasen

Momentan gibt es zwei Handelssysteme für Treibhausgase: Den im Kyoto-Protokoll vereinbarten bilateralen Handel zwischen Annex-I Staaten und innerhalb Europas den EU-Emissionshandel für Unternehmen.

Ausgangspunkt ist die Erkenntnis, dass viele Schadstoffe nicht nur lokal wirken, sondern großräumig, so dass die Minderung von Emissionen nur über große geographische Räume betrachtet und bewertet werden kann.

Die anthropogene – vom Menschen verursachte – Emission von Treibhausgasen, also Gasen, die zu einer Erwärmung der Erdatmosphäre beitragen, soll weltweit reduziert werden, um eine drohende Klimaveränderung noch abwenden zu können bzw. deren Fortschreiten auszubremsen.

Der „prominenteste“ Vertreter der Treibhausgase und gleichzeitig dasjenige mit dem mengenmäßig größten Ausstoß, ist Kohlendioxid (CO₂). Im Hinblick auf die Klimaveränderung sind weitere Gase von Bedeutung, wobei manche trotz geringer Mengen einen großen Anteil am Treibhauseffekt haben. Die Bemessung dieses Anteiles geschieht mit Hilfe des sog. GWP-Wertes (GWP = Global Warming Potential), der, bei Betrachtung gleich vieler Moleküle eines Treibhausgases, angibt, um wie viel dieses schädlicher (also reagibler) ist als CO₂, das den GWP-Wert 1 aufweist. So ist der auf 100 Jahre bezogene GWP-Wert von Methan 25, der von Distickstoffoxid 298, und der von SF₆ ist 22.800.

Deswegen ist im Kyoto-Protokoll, das die Bestimmungen der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen konkretisiert, vereinbart worden, wie viele dieser klimawirksamen Gase einzelne Länder bzw. Ländergruppen emittieren dürfen und zu welchen Minderungsschritten innerhalb eines bestimmten Zeitplanes sie sich verpflichten.

Mit dem herkömmlichen Instrumentarium (in Deutschland das Bundes-Immissionsschutzgesetz) wären solche mengenmäßigen Ziele kaum oder nur unter großen Schwierigkeiten zu erreichen. Theoretisch könnten die Verwaltungsbehörden jedem Unternehmen auf Antrag eine Erlaubnis für die Emission bestimmter Mengen klimawirksamer Gase erteilen.

Neben rechtlichen Problemen, die eine solche Vorgehensweise hätte, spricht vor allem die Überlegung dagegen, dass die Minderung von Emissionen klimawirksamer Gase je nach Branche bzw. je nach industrieller Technik sehr unterschiedliche Kosten verursacht. Wer zu welchen Kosten wie viel Emissionen vermeiden kann, wissen jedoch die Unternehmen selbst sehr viel besser, weil sie ihre eigene Technik, ihre eigenen Prozesse und deren Weiterentwicklungsmöglichkeiten kennen.

Handelssysteme in der Praxis

Aktuelle Handelssysteme für Treibhausgase

• Das Kyoto-Protokoll, ein am 11. Dezember 1997 beschlossenes Zusatzprotokoll zur Ausgestaltung der Klimarahmenkonvention (UNFCCC) der Vereinten Nationen mit dem Ziel des Klimaschutzes, enthält als wesentliches "flexibles" Instrument einen Handel mit Emissionsrechten zwischen Staaten.

• Innerhalb Europas versucht die Europäische Union mit dem EU-Emissionshandel seit 2005, das im Kyoto-Protokoll festgelegte Klimaschutzziel zu erreichen. Es ist das weltweit erste multinationale Emissionsrechtehandelssystem und fungiert als Vorreiter eines möglichen weltweiten Systems.

• In den USA und Kanada gibt es mehrere freiwillige Handelssysteme auf Firmen- oder Anlagenbasis. Die Chicago Climate Exchange (CCX) ist ein seit 2003 funktionierendes freiwilliges Handelssystem aus den USA, bei dem sich 350 meist große Firmen, Universitäten und Verbände verpflichtet haben, ihre gemeinsamen Treibhausemissionen um 6% zu senken. Gesenkt wird oft durch große Aufforstungsprojekte in den USA und Brasilien. Ein anderes Handelssystem, der Voluntary Market, verliert mit zunehmend Entwicklung des Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung (CDM) des Kyoto-Protokolls an Bedeutung.

• In New South Wales, einem Bundesstaat Australiens wurde 2003 das NSW Greenhouse Gas Abatement Scheme etabliert, ein verpflichtendes Handelssystem für Stromerzeuger und Industriebetriebe, dass vor allem mit Aufforstungsprojekten arbeitet.

• Für ganz Australien wird ab 2010 das Australian Carbon Trading Scheme gelten.

• In Neuseeland wurde im September 2008 ein Gesetz zur Einführung eines Handelssystems beschlossen, das als weltweit erstes System die Landwirtschaft mit abdeckt.

Aktuelle Handelssysteme für andere Verschmutzungsrechte

• In den USA wurde Mitte der 1990er Jahre unter dem Acid Rain Program ein Handelssystem für den Schwefeldioxid-(SO₂)-Ausstoß eingerichtet.

Historische Handelssysteme

Als Vorbereitung auf das ETS wurden in Großbritannien und Dänemark für einige Jahre kleinere Handelssysteme etabliert.

Bewertung

In einer Befragung amerikanischer Wirtschaftswissenschaftler, die in Unternehmen, beim Staat und in Hochschulen tätig waren, stimmten um 1990 78 % der Befragten der These zu, dass marktwirtschaftliche Instrumente wie Steuern und Emissionszertifikate einen besseren Ansatz für die Beschränkung von Emissionen bilden, als die ordnungsrechtliche Festlegung von Schadstoffobergrenzen. Als positiv wurde bewertet, dass sich der Emissionsrechtehandel administrativ verhältnismäßig einfach abwickeln liesse und dennoch effizient wäre. Ein Ziel würde vorgegeben und nicht der (möglicherweise ineffiziente) Weg zum Ziel festgelegt. Auf diese Weise entstünde technischer Fortschritt hin zur besten Lösung.

Der deutsche Sachverständigenrat für Umweltfragen sieht den Emissionsrechtehandel als mögliches zentrales Element einer langfristigen Klimaschutzstrategie. Die Attraktivität dieser Idee liege in der Einfachheit des Systems. Es würde lediglich ein globales Emissionsminderungsziel festgelegt, die einzelwirtschaftliche Steuerung würde dem Marktmechanismus überlassen. Dadurch würde das von der Politik vorgegebene Umweltziel zu den gesamtwirtschaftlich minimalen Kosten erreicht (sogenannte statische Effizienz). Im Gegensatz zu einzelwirtschaftlichen Standards gäbe der Emissionsrechtehandel darüber hinaus einen ständigen Anreiz, durch Mengenanpassungen und technischen Fortschritt Emissionen zu reduzieren (sogenannte dynamische Effizienz). Der Sachverständigenrat kritisiert jedoch die konkrete gesetzliche Ausgestaltung der Emissionrechte-Allokation im Nationalen Allokationsplan I.

Laut dem Politologen Elmar Altvater ist der Emissionsrechtehandel eine „juristische Konstruktion“, wonach die Verschmutzung der Atmosphäre zu einem Recht erhoben wird, dessen Verzicht eine Inwertsetzung nach sich zieht. Diese juristische Form der Inwertsetzung widerspräche der klassischen politischen Theorie, derzufolge die Arbeit den Erwerb von Eigentumsrechten ermögliche.

Hans-Werner Sinn vom Ifo Institut unterstützt die Forderung vieler Umweltökonomen nach einem weltweiten Handel mit Emissionszertifikaten für Kohlendioxid. Er weist jedoch darauf hin, dass die Einführung eines solchen Systems rasch und global abgestimmt erfolgen muss, und sich alle Länder daran beteiligen müssen. Eine einseitige Vorgehensweise mit der Hoffnung, alle Länder irgendwann in das System einzubinden, wie sie derzeit von der EU verfolgt wird, könne aufgrund der Reaktion der Angebotsseite mit fortschreitender Zeit einen immer stärker werdenden komparativen Preissenkungseffekt erzeugen. Dies könne sogar zu einer Beschleunigung des weltweiten Schadstoffausstoßes führen.

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